Como visto anteriormente, o reequilíbrio econômico-financeiro como instrumento de preservação do contrato e da própria execução das obras públicas é uma garantia de que a equação entre encargos e remuneração se mantenha justa e viável, mesmo diante de fatores imprevisíveis. A grande questão que fica é: como essa proteção tem sido aplicada na prática?
Nos últimos anos, uma série de choques, da pandemia da Covid-19 à guerra na Ucrânia, colocaram à prova o princípio do equilíbrio econômico-financeiro. A teoria da imprevisão, tantas vezes citada em manuais e pareceres, precisou ser traduzida em decisões concretas, dentro de contratos reais. E foi justamente isso que motivou o Tribunal de Contas da União (TCU) a examinar o tema em profundidade.
O Levantamento de Auditoria nº 008.457/2023-9, consolidado no Acórdão nº 2.135/2023 – Plenário, analisou como os principais órgãos federais, Dnit, Codevasf, Caixa Econômica Federal, Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional e Ministério das Cidades, reagiram às demandas de recomposição contratual geradas pelos efeitos da pandemia. O estudo também contou com dados e contribuições da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) e do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop), que vêm monitorando de perto o impacto econômico sobre o setor.
Para o estudo, o TCU formulou seis perguntas-chave. Entre elas:
- A pandemia provocou elevação significativa e duradoura de custos que desequilibraram contratos de obras públicas?
- Houve ingresso expressivo de pedidos de reequilíbrio?
- Os órgãos estavam preparados — do ponto de vista normativo e institucional — para analisá-los?
- As análises resultaram em recomposições efetivas ou em paralisações de obras?
Essas questões, aparentemente simples, revelaram um cenário fragmentado: enquanto alguns órgãos reagiram rapidamente com atos normativos próprios, outros atuaram de forma reativa, sem padronização de critérios técnicos ou jurídicos.
Um dos achados mais relevantes do relatório é a ausência de uniformidade entre as respostas institucionais.
A Codevasf, por exemplo, relatou que antes da pandemia praticamente não havia pleitos de reequilíbrio, mas o cenário mudou completamente a partir de 2020. Diante da enxurrada de solicitações, a companhia publicou dois normativos: a Resolução nº 254/2022, voltada às obras de pavimentação asfáltica, e a Resolução nº 690/2022, que trata de insumos em geral. Ambas buscavam padronizar critérios e procedimentos para análise dos pedidos.
O Dnit, por sua vez, apresentou uma experiência mais consolidada. O órgão já dispunha de instruções normativas específicas para materiais betuminosos, como a Instrução de Serviço/DG nº 15/2016, complementada pela Resolução/Dnit nº 13/2021, que estabeleceu metodologia de cálculo e critérios de separação de insumos asfálticos. Contudo, o TCU registrou que a análise global de contratos ainda é um desafio, especialmente diante do grande número de itens e da necessidade de avaliação técnica detalhada — uma tarefa que, segundo o relatório, requer “métodos racionais e eficiência administrativa”.
Já a Caixa Econômica Federal atua em posição singular, como mandatária da União nos contratos de repasse. Seu manual interno MNAE099 – Engenharia (versão 49) estabelece um fluxo detalhado para a tramitação de pleitos, exigindo parecer técnico da fiscalização, comprovação do desequilíbrio, data-base do evento e planilhas comparativas item a item. Ainda assim, embora estruturado, o processo depende diretamente da iniciativa do convenente (ente público local) e da robustez das evidências apresentadas.
No outro extremo, o MIDR e o Ministério das Cidades não possuíam normativos específicos. Suas análises baseavam-se nas leis gerais (8.666/93 e 14.133/21) e em portarias que, durante a pandemia, prorrogaram prazos e flexibilizaram condições de execução, porém, tudo isso sem prever mecanismos formais de recomposição de preços.
Outro ponto marcante foi o levantamento de normativos estaduais e municipais editados entre 2020 e 2022. O TCU mapeou mais de vinte exemplos, como a Portaria Conjunta SEMOBI/SECONT/PGE/DER nº 004-S/2021 (Espírito Santo), a Instrução Normativa 001/2022 da SINFRA/MT e a Resolução CE nº 012/2022 (Paraíba), entre outros.
Esses instrumentos buscaram, cada um à sua maneira, traduzir a teoria da imprevisão em procedimentos objetivos, introduzindo critérios técnicos de cálculo e parâmetros de comprovação de onerosidade excessiva. A diversidade, embora positiva do ponto de vista da inovação administrativa, também revelou a ausência de um eixo orientador nacional — lacuna que reforça a necessidade de coordenação normativa e troca de boas práticas entre entes públicos.
Esse cenário de diversidade normativa e assimetria entre os órgãos levou o TCU a resgatar os fundamentos teóricos e jurídicos que sustentam o reequilíbrio econômico-financeiro. O relatório dedica parte substancial à doutrina e à jurisprudência. A partir de precedentes como o Acórdão 1.431/2017-TCU-Plenário e o Acórdão 4.072/2020-TCU-Plenário, o Tribunal reafirmou alguns critérios consolidados:
Excepcionalidade: apenas eventos extraordinários e imprevisíveis justificam a revisão contratual;
Prova inequívoca: o ônus da demonstração do desequilíbrio recai sobre quem pleiteia;
Análise global de custos: o reequilíbrio não pode se restringir a itens isolados sem considerar o impacto no conjunto do contrato;
Onerosidade excessiva: deve ser comprovada por indicadores concretos e não presumida;
Proibição de dupla recomposição: o mesmo item não pode ser reequilibrado e reajustado simultaneamente.
Essas diretrizes reforçam a visão do TCU de que o reequilíbrio é um instituto de aplicação excepcional e técnica, exigindo rigor documental e fundamentação analítica.
Por fim, o levantamento conclui que o Brasil ainda carece de maturidade institucional para tratar o reequilíbrio econômico-financeiro de maneira uniforme e tempestiva. A pandemia evidenciou que muitos órgãos não estavam preparados para lidar com a complexidade técnica e jurídica do tema, resultando em atrasos, paralisações e disputas contratuais.
Por outro lado, o estudo mostra avanços importantes. O fortalecimento da governança contratual, a utilização da matriz de riscos e a padronização de critérios técnicos surgem como caminhos promissores. Nesse sentido, a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) consolida essa direção ao exigir que os contratos tragam cláusulas específicas sobre riscos e prazos para resposta aos pedidos de reequilíbrio.
Ao final, o TCU nos lembra que o reequilíbrio não é um gesto de benevolência, mas uma forma de manter vivo o pacto contratual; aquele que garante que as obras sigam, que os serviços não parem e que o interesse público prevaleça.
